الاثنين: 08/09/2008

دور العامل الإداري في تفسير أزمة التنمية في العراق

د. فلاح خلف الربيعي

تعم معظم أجهزة الدولة في العراق منذ نيسان 2003، حالة من الفوضى الإدارية، ساهمت في تكريسها الفوضى التي رافقت إدارة الاحتلال، والضعف في مستوى كفاءة الوزارات والأجهزة الحكومية الوطنية التي جاءت بعد استلام السيادة في حزيران2004، فمعظم هذه الأجهزة قد انبثقت عن عمليات المحاصصة وما تطلبته من تغليب للاعتبارات الطائفية على حساب اعتبارات التخصص الأكاديمي والكفاءة والنزاهة، وكانت النتيجة هي حرمان الكوادر والكفاءات الفنية والتنظيمية والإدارية الوطنية من فرص تولي تلك المناصب، ومن الطبيعي أن يقود هذا الوضع الى تكريس حالة التخلف الإداري وشيوع مظاهر البيروقراطية والفساد الإداري والمالي، وبطء عمليات إعادة الأعمار والركود الاقتصادي، أن هذه التطورات تدعونا الى التذكير بأهمية العامل الإداري في تفسير أزمة التنمية الاقتصادية في العراق.
تطور الاهتمام بدور العامل الإداري في التنمية:
حتى نهاية الحرب العالمية الثانية، ظل اهتمام الاقتصاديين منصباً على قضايا التنمية من منظور اقتصادي صرف، ولم يكن للبعد الإداري وقضاياها أي نصيب في تلك الاهتمامات، وحتى عندما تحدث الاقتصادي جوزيف شومبيتر (1950-1883)عن أهمية دور الرائد أو المنظم (Entrepreneur)، فقد تناوله في الإطار التحليلي الجزئي، باعتباره أحد مدخلات الرئيسية للعملية الإنتاجية، وكعنصر يتولى مهمة جمع عناصر الإنتاج الأخرى من قوى عاملة ومواد خام ورأسمال مع بعضها البعض، ولم يمتد هذا التحليل الى الإطار الكلي أي دور الإدارة في تنفيذ الأهداف العامة للدولة وبرامج التنمية الاقتصادية والاجتماعية.
وقد أثبت التاريخ الاقتصادي أن هناك الكثير من الدول الغنية بالموارد الطبيعية التي تعاني من حالة التخلف الاقتصادي بسبب سوء إدارتها لتلك الموارد، وتعد الدول النفطية المثال الأبرز بهذا الصدد، فهذه الدول تعاني من استمرار الاختناقات التي تصل في بعض الأحيان الى مرحلة الأزمات كما هو الحال في العراق اليوم.
وترتبط معظم هذه الاختناقات بالنقص الحاد في المهارات والكفاءات الإدارية والفنية والتنظيمية، الذي يعود الى ضعف الاهتمام بالتنمية البشرية وضعف مستوى الأنفاق على قطاع التعليم والتدريب، وعمليات البحث والتطوير (R&D)، لذا بقيت هذه الدول فقيرة برأس المال البشري وبرصيدها من المهارات والكفاءات التنظيمية والتكتيكية والإدارية على الرغم من غناها برأس المال المادي والمالي.ونتيجة لضعف أو غياب دور هذه العناصر فان المساهمة الحدية لعنصر رأس المال غالبا ما تدخل وبشكل سريع في مرحلة تناقص الغلة و تؤدي الى تناقص الإنتاجية الحدية لهذا العنصر أثناء العملية الإنتاجية. ويقود ذلك الى ظهور الاختناقات والمشاكل الأخرى المتصلة بضيق الطاقة الاستيعابية للاستثمار، وصعوبة تحويل رأس المال المالي الى رأس مال إنتاجي أو أصول إنتاجية حقيقة، وهذا الأمر ربما يفسر سبب لجوء معظم الدول النفطية الى استثمار عوائدها من النفط الخام في الخارج. فصحيح أن هذه الدول تمتلك المزايا الاستاتيكية (الموارد الطبيعية) غير أنها تفتقر إلى المزايا الديناميكية من المهارات والكفاءات الإدارية والفنية والتنظيمية.
في مقابل ذلك هنالك دول أخرى فقيرة بالموارد الطبيعية، غير أنها تتمتع بمستوياتٍ معيشةٍ أفضل لحسن إدارتها لتلك الموارد كاليابان التي تتميز بغناها بالنواحي الموردية الديناميكية، وفي مقدمتها العنصر البشري رغم افتقارها للمزايا الاستاتيكية الموردية.
لقد عزز هذا الوضع الاقتناع بوجود حلقة مفقودة في قضية التنمية تعمل على عرقلة الجهود الهادفة الى تحقيق التقدم الاقتصادي والسياسي والاجتماعي.ودفعت تلك الملاحظات الباحثين الى الاهتمام بالعامل الإداري كعنصر جديد في عملية التنمية، ووصلت تلك الاهتمامات قمة زخمها لدى كتاب الثورة الإدارية المعاصرة في الولايات المتحدة الأمريكية، الذين تناولوا مواضيع ومفاهيم عديدة من أبرزها:
ـ دور الإدارة في عملية التحكم في الموارد المتاحة في المجتمع، حيث ربطوا نجاحها بأداء هذا الدور بوجود مجموعة من العوامل التنظيمية والإدارية والبرامج الحكومية، كالاستقرار الإداري والكفاءة الإدارية والشفافية والجودة.
ـ مفهوم التنمية الإدارية؛ باعتبارها«مجموعة الأنشطة الإدارية التي تحدث نوعاً من التطوير والتحديث للارتقاء بمستوى معيشة المواطنين "
ـ مفهوم سياسات التنمية الإدارية باعتبارها «مجموعة البرامج والأهداف العامة الأساسية التي تصاحبها الأفعال التنفيذية التي تهدف إلى الارتقاء بمستوى معيشة السكان وإحداث التطوير والارتقاء في داخل المجتمع
ـ مفهوم الإصلاح الإداري الذي يتمثل بالسعي الى إجراء تغييرات جوهرية على الجهاز الإداري بإدخال تحسينات أساسية ومعالجة المشكلات الإدارية بأسلوب علمي ودقيق على الوجه الذي يجعل هذا الجهاز قادرا على إنجاز مهامه ,بكفاءة اكبر و بوقت أسرع وبكلفة اقل وذلك لتحقيق الأهداف العامة للدولة و بلوغ رضا المواطنين.
ـ وضع تصنيف للمجتمعات بحسب اهتمامها بالعامل الإداري وفق المراحل الآتية:
أ- مرحلة الوعي أو الإلمام بأهمية ودور الإدارة فـي تنفيذ السياسات العامة: في هذه المرحلة تصبح الدولة مدركة لأهمية التنمية الإدارية وما يمكن أن تحققه للمجتمع.
ب - مرحلة الاهتمام بسياسات التنمية الإدارية: وخلال هذه المرحلة تبدأ الدولة في النظر في كيفية الاستفادة من المزايا التي تحققها برامج التنمية الإدارية باتجاه تطبيقها ووضعها موضع التنفيذ .
ج- مرحلة تطبيق وتنفيذ سياسات التنمية الإدارية في هذه المرحلة تبدأ الدولة في وضع برامج التنمية الإدارية التي تلائم ظروفها الخاصة.
العامل الإداري و تقويم سياسات التنمية الإدارية:
يعد تقويم سياسات التنمية الإدارية أحد المستويات التحليلية الرئيسة المستخدمة في تقويم الأداء التنفيذي لسياسات التنمية الإدارية وتحديد المشكلات التي تواجه الجهاز الإداري وتوضيح طرق معالجته، وبيان فاعلية تلك السياسات في تحقيق الأهداف العامة المزمعة، وإعادة تصميم السياسة العامة لتتلاءم مع المتغيرات البيئية المحلية والدولية، ويعد التقويم الهيكلي هو أحد ابرز أنواع التقويم المستخدمة في تشخيص مدى فاعلية الإدارة العامة في إنجاز الخطط والأهداف والارتقاء بالمستوى المعيشي للأفراد في داخل المجتمع مقارنة بموارد الدولة، كما يتناول دور التخطيط، ودرجة الاستقرار الإداري، ودرجة الشفافية، والحكم الرشيد في إدارة الدولة.وصولا الى الكشف عن مدى انحراف الجهاز الإداري في تنفيذ الأهداف العامة، وركز الباحثون في عملية التقويم على استخدام مجموعة من المعايير من أبرزها: مؤشر متوسط الدخل الفرد، مؤشر مستوى جودة الحياة في داخل المجتمع، مؤشرات الحكم الرشيد ولمؤشرات ذات الصلة بالأداء المؤسسي مثل:مؤشر فاعلية الإدارة الحكومية، ومؤشر التنظيم والضبط ومؤشر مدركات الفساد، والمؤشرات الأخرى المتصلة بالاستقرار الإداري.
وقد زاد اهتمام الباحثون في مجال الإدارة بتقويم سياسات التنمية الإدارية للأسباب الآتية:
1- تنامي الإنفاق العام وبخاصة إنفاق الجهاز الإداري الذي ترافق مع التوسع في وظائف الدولة ومهماتها
وتوسع جهازها الإداري، وزيادة عدد العاملين فيه من عمال وموظفين، ومن العوامل ساهمت في زيادة النفقات العامة، سوء التنظيم الإداري والبطالة المقنعة التي أصبحت ظاهرة ملموسة في كثير من الدول النامية.
2-انخفاض كفاءة أداء الإدارة العامة وفشلها في تحقيق الأهداف العامة بالمقارنة مع ارتفاع سقف التوقعات الاجتماعية من خدمات الإدارة العامة.
3-التحول في سياسة الدولة نحو القطاع الخاص من الاحتكار والإزاحة الى المنافسة والشراكة.
4-بروز دور منظمات المجتمع المدني، خاصة ذات التخصصات الاقتصادية والمالية التي أخذت تلعب دوراً مهماً في العملية الاقتصادية من حيث الإدارة الذاتية والإبداع والمراقبة بوسائلها الخاصة والمبتكرة.
مبررات الاهتمام بالعامل الإداري في العراق:
بعد عقود طويلة من الإهمال، هناك حاجة ملحة في ظروف العراق الحالية لتركيز الاهتمام على دور الإدارة في عملية التنمية ولأسباب عديدة من أهمها:
1- الحاجة الى خلق جهاز إداري ذي كفاءة عالية:- فظروف الأزمات المستمرة التي تواجه المجتمع العراقي اليوم وما رافقها من اختناقات ومشاكل تتطلب وجود جهاز إداري يتمتع بكفاءة عالية قادر على مواجهة الأزمات في لحظة ظهورها وقبل استفحالها.فاستمرار عمل الجهاز الحالي غير المستقر وغير القادر على أداء مهامه ؛ قد حول تلك الأزمات الى مشاكل مستعصية، كما يدلل على ذلك واقع الخدمات العامة وفي مقدمتها الأمن والكهرباء والمياه والتعليم والصحة والمواصلات، فمعالجة أوضاع هذه الخدمات أصبحت في حكم المعجزة، كنتيجة لتراكمات العقود الماضية.وقد اثبت الجهاز الإداري عدم فعاليته في التعامل مع هذا الوضع، ومما يزيد الأمور تفاقما هو تدهور الوضع الأمني الذي يساهم في تراكم تلك المشكلات وطول مدتها وصعوبة معالجتها بشكل تدريـجي مما ضاعف ولعدة مرات من التكلفة المالية المطلوبة لمعالجتها.
2- الحاجة الى دعم الإنجازات التي تحققت في المجالات السياسة، كإقرار الدستور والحكومة المنتخبة والانجازات في مجال رفع المستوى المعاشي للمواطنين والاهتمام برفع مستوى التعليمٍ والصحة وغيرها.عن طريق الاهتمام باعتبارات الكفاءة الإدارية للوزارات والأجهزة الحكومية، فإهمال هذا العامل و استمرار التركيز على الاعتبارات السياسية والطائفية وعدم وضوح سياسة الحكومة في هذا الجانب، سيسهل من مهمة القوى المناهضة لعملية التغيير و سيجعل عملية الحفاظ على ما تحقق من انجازات سياسية عملية محفوفة بالمخاطر.
3-لا يمكن دعم جهود الإصلاح السياسي، ما لم يكن الجهاز الإداري وسياسات التنمية الإدارية بشكل عام في المستوى المناسب لجهود الإصلاح.
4- الحاجة الى دعم الثقة بين المواطنين والحكومة؛ لآن فقدانها سيؤدي إلى خلق مجتمع مأزوم، كما سيجهض أية محاولة للإصلاح على أي مستوىً كان.
أسباب الإخفاق الإداري العراق:
هناك العديد من الأسباب التي تؤدي إلى فشل برامج التنمية الإدارية في العراق، من أهمها
1-الفشل في تحديد الأولويات بالشكل الصحيح: فلا تزال الأولوية في اختيار الوزراء وموظفي الدولة الكبار تتم على أساس اعتبارات المحاصصة السياسية والموازنات الطائفية، وعلى حساب التخصص الأكاديمي والكفاءة والنزاهة، مما أدى الى تكوين كوادر وأطر إدارية عاجزة عن القيام بمهامها بالشكل الصحيح.
2-غياب التدريب الفعّال للقيادات الإدارية التي تتولى مهمة تنفيذ برامج التنمية، سواء أكان ذلك من حيث الكم أو الكيف، فمن حيث الكم لا يزال عدد مؤسسات التدريب الإداري محدوداً بدرجة كبيرة، وللأسباب الآتية:
أ- وقوع العبء الأكبر لبرامج التدريب الإداري على عاتق الدولة، لضعف مساهمة القطاع الخاص.
ب-عـدم الانفتاح على مؤسسات التدريب الدولية.
ج- ضعف الاهتمام بمؤسسات التدريب الإداري.
3-التغير السياسي الذي شهده العراق مؤخر، دفع الى شيوع حالة من عدم الاستقرار الإداري نتيجة لتعرض هذا الجهاز للكثير من التقلبات التي أفقدته توازنه، وجعلته غير قادر على أنجاز أي تطور في المجال إداري، ومن الطبيعي أن يؤدي هذا الوضع المربك إلى عدم التركيز على برامج التنمية الاقتصادية وبالتالي انخفاض كفاءة الأداء التنموي والإداري.
5- ضعف مرونة عرض العناصر الديناميكية وبخاصة الكفاءات والفنية والتنظيمية والإدارية والخبرات و الأيدي العاملة الماهرة بسبب إهمال التنمية البشرية وضعف مستوى الإنفاق على التعليم وعمليات البحث والتطوير
6-هيمنة الاعتبارات السياسية والأمنية والطائفية على اعتبارات التخصص الأكاديمي والكفاءة والنزاهة في عمليات التوظيف.
8- شيوع الفساد في معظم أجهزة الدولة.
9- وجود نسبة كبيرة من البطالة المقنعة لدى موظفي الجهاز الاداري
10-ضعف وسوء استخدام التقنيات الحديثة كالحواسيب والانترنيت و وتقنيات المعلومات الاخرى لصالح تطوير الجهاز الاداري.
ما العمل لتحقيق التنمية الإدارية في العراق:
بناءا على ما تقدم فأن رفع كفاءة الجهاز الإداري وتحقيق التنمية الإدارية في العراق يتطلب ما يأتي:
1- الحاجة الى وجود رؤية إستراتيجية تشتمل على منظومة الأهداف والغايات والرؤى الإدارية الإستراتيجية المطلوبة لمعالجة حالة التخلف الإداري والنهوض بمستوى التنمية الاقتصادية والاجتماعية ؛ فعدم وجود هذه الرؤية سيدفع الى التركيز على المعالجات الآنية، وعدم الإحاطة بأبعاد المشاكل الاقتصادية، وهي الحالة التي ظلت تشكل الطابع المميز لقرارات الأنظمة الحاكمة في العراق.
2- الحاجة الى وجود الدافعية لدى المشاركين في تشريع وتنفيذ برامج التنمية، وخاصة القياديين، وهذه الدافعية تتطلب وجود قناعة وإيمان لدى المشتركين بالعملية السياسية بأهمية انبثاق نظام سياسي واقتصادي واجتماعي جديد في العراق يقوم على مبادئ العدالة الاجتماعية والديمقراطية واللامركزية، ليتمكنوا من دعم تلك الأهداف، والدفاع عنها و شرحها للآخرين وتطبيقه، وهذا الوضع - للأسف- غير متحقق لحد الآن لدى جزء مهم من المشاركين في العملية السياسية، مما أدى الى تعثر العملية السياسية وتدهور الوضع الأمني فضلا عن توقف عملية التنمية وبطء عملية إعادة الأعمار
3-توفر عنصر الثقة بالنفس لدى هؤلاء المشاركين، وبأنهم قادرون على تنفيذ ما يوكل إليهم من برامج، ويلعب عنصرا الخبرة والتدريب المناسبين أساساً قوياً لبناء مثل هذه الثقة، أن غياب هذا العنصر لدى معظم وزراء الحكومة ربما يفسر السبب وراء انسحاب بعض الكتل أو تعليق مشاركتها في مجلس الوزراء بعد أن تأكدت عمليا بأنها غير قادرة على تنفيذ برامج الحكومة أو خدمة الأهداف العامة..
4- الرغبة والاستعداد في تحمل قدر من المخاطرة عند تخطيط و تنفيذ هذه البرامج، فالركون إلى السكينة والدعة والإفراط في الحذر وعدم أخذ زمام المبادرة هي من أسوأ ما يمكن أن يتصف به القائمون على مثل هذه البرامج وربما يفسر هذا العامل السبب في بطء عملية إعادة الأعمار وتوقف عملية التنمية الاقتصادية.
5-المقدرة على اتخاذ القرارات في الوقت المناسب؛ فالقرار الصحيح – إضافة إلى أبعاده الموضوعية – له أيضا إطار زمني ينبغي أن يتخذ من خلاله، وإلا فقد عنصر الزخم والتوقيت المناسب.
6- ضرورة تفعيل دور هيئة النزاهة و دوائر الرقابة على الرشوة و الفساد و النهوض بدور البرلمان و الصحافة والمنظمات المجتمع المدني لتقليل حالات التستر على عمليات الفساد الإداري.
7- ضرورة أن يحظى المتصدي للمسؤولية الإدارية بمجموعة من المزايا من أهمها:
أ- الكفاءة الشخصية العالية والمقدرة على تحمل المسؤولية ومعالجة المشكلات بكفاءة وحكمة.
ب- ضرورة وجود تفاهم مشترك بين القيادات في المواقع المختلفة للدولة، ويلعب كل من أسلوب اختيار القيادات، والتنسيق فيما بينه، والاستمرار في تدريبها وتطويره، دوراً مهما في هذا ا لشأن.
ت- ضرورة وجود رغبة الحقيقية في أداء العمل العام، و نكرن للذات و تخلي عن دوافع المصلحة الشخصية والحزبية.
ث- ضرورة التمتع بالولاء الوطني ووجود الأيمان و القناعة بالأهداف والسياسات العامة للدولة.
ج-ضرورة أن يتمتع المتصدي للمسؤولية بالمقدرة على كسب رضا المواطنين واحترام ودعم مجلس النواب. ح- ضرورة أن يمتلك المهارات الإدارية المناسبة التي تؤهله لأداء الوظيفة بالشكل المطلوب.
خ- ضرورة أن يمتلك المهارات المطلوبة في العلاقات العامة والاتصال مع الآخرين.

عن: مجلة علوم إنسانية